Sự thật đầu tư BOT giao thông

Trạm thu giá Hoàng Mai (TX Hoàng Mai, Nghệ An trên QL1) là một trong số nhiều trạm BOT được Quốc hội phê duyệt nằm trong dự án mở rộng QL1 - Ảnh: Tấn Minh

Sự thực BOT có “xấu xí” như những gì dư luận đang nghĩ? Lật giở hồ sơ từ chính sách đến việc triển khai các dự án BOT giao thông thời gian qua, Báo Giao thông cung cấp một góc nhìn đa chiều về BOT giao thông để bạn đọc có đầy đủ thông tin...

Kỳ 1: Từ chủ trương lớn của Đảng đến thực tế chông gai

Hình thức hợp tác đầu tư giữa Nhà nước và tư nhân đã bắt đầu được triển khai ở Việt Nam từ những năm cuối thập kỷ 90 của thế kỷ trước khi Chính phủ ban hành Nghị định 77 ngày 18/6/1997 về quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) áp dụng cho đầu tư trong nước. Nghị định này được coi là nền tảng pháp lý đầu tiên để các bộ, ngành, địa phương huy động nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân.

Chủ trương đúng đắn của Đảng, Chính phủ

Dù hàng lang pháp lý đã có, nhưng theo thông tin của Báo Giao thông, suốt 10 năm (1997-2007), số lượng dự án BOT trong lĩnh vực hạ tầng giao thông được triển khai chỉ đếm trên đầu ngón tay, với những dự án quy mô nhỏ như: Cầu Cỏ May trên QL51, Bà Rịa - Vũng Tàu tổng mức đầu tư (TMĐT) 120 tỷ đồng; cầu Yên Lệnh nằm trên QL38 thuộc địa phận hai tỉnh Hà Nam - Hưng Yên (TMĐT trên 300 tỷ đồng, gồm phần BOT có giá trị 159 tỷ đồng, còn lại ngân sách Nhà nước hỗ trợ),…

Đến ngày 11/5/2007, Chính phủ ban hành Nghị định 78 về đầu tư theo hình thức hợp hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT), hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO) và hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT) để thay thế Nghị định 77/1997. Nghị định 78 ra đời mang theo kỳ vọng tạo ra cú hích lớn thu hút nguồn vốn tư nhân tham gia cùng Nhà nước đầu tư các công trình hạ tầng, nhất là lĩnh vực GTVT, nhưng thực tế, số lượng dự án triển khai chẳng khá khẩm hơn giai đoạn trước.

Lý giải điều này, trao đổi với Báo Giao thông, ông Nguyễn Viết Huy, Phó vụ trưởng Vụ Đối tác công tư (PPP, Bộ GTVT) cho biết, thời kỳ đầu, BOT là hình thức rất mới đối với nhà đầu tư. Các dự án hạ tầng giao thông cần nguồn vốn lớn, thời gian hoàn vốn kéo dài, lưu lượng xe rất thấp, hơn nữa các chính sách thu hút nguồn lực chưa hoàn chỉnh nên rất khó kêu gọi doanh nghiệp tư nhân đầu tư vào hạ tầng giao thông.

“Đến khi Nghị định 78 ra đời giữa bối cảnh nền tài chính thế giới gặp khủng hoảng, kinh tế trong nước cũng gặp nhiều khó khăn, lãi suất ngân hàng biến động chưa từng có, lãi suất cho vay ở mức rất cao, vì vậy việc huy động vốn từ các ngân hàng cho các dự án BOT giao thông vô cùng khó khăn. Hơn nữa, các doanh nghiệp tư nhân cũng không quan tâm đến lĩnh vực đầu tư dự án hạ tầng giao thông. Thậm chí, có những thời điểm, Nhà nước càng kêu gọi, nhà đầu tư càng ngoảnh mặt”, ông Huy nói và cho biết, các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư BOT giai đoạn 1997-2007 đều không có hướng dẫn lựa chọn nhà đầu tư. Đây cũng là rào cản lớn trong việc thu hút các doanh nghiệp tham gia đầu tư vào lĩnh vực hạ tầng giao thông trong thời kỳ này.

Công tác huy động vốn đầu tư vào lĩnh vực hạ tầng giao thông chỉ thực sự sôi động trong giai đoạn 2011-2015, khi hàng loạt dự án BOT được triển khai xây dựng trên QL1 và đường Hồ Chí Minh qua Tây Nguyên. Cần nói thêm, trước khi triển khai đầu tư xây dựng hai đại dự án này, Hội nghị lần thứ 4 BCH Trung ương Đảng khóa XI đã thông qua Nghị quyết 13 về “Xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020”, trong đó đã đề ra mục tiêu trọng tâm về hạ tầng giao thông: “Bảo đảm kết nối các trung tâm kinh tế lớn với nhau và với các đầu mối giao thông cửa ngõ bằng hệ thống giao thông đồng bộ, năng lực vận tải được nâng cao, giao thông được thông suốt, an toàn”.

Cụ thể, đối với phát triển hạ tầng lĩnh vực đường bộ: “Ưu tiên đầu tư nâng cấp và mở rộng QL1A, hoàn thành phần lớn vào năm 2015 và hoàn thành toàn tuyến vào năm 2020... Đầu tư nối thông tuyến đường Hồ Chí Minh và nâng cấp đoạn qua Tây Nguyên”.

Nghị quyết của Đảng đã ban hành, nhưng ngay từ khi triển khai kế hoạch 5 năm 2011-2015, ngành GTVT đã phải đối mặt với những khó khăn, thách thức lớn. Nguồn vốn đầu tư để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông thiếu trầm trọng. Cùng đó, việc triển khai thực hiện Nghị quyết 11 ngày 24/2/2011 của Chính phủ về những giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội, hàng trăm công trình giao thông của Trung ương và các địa phương phải dừng, đình hoãn, giãn tiến độ.

Trước bối cảnh đó, Hội nghị lần thứ 4 BCH Trung ương Đảng khóa XI (diễn ra từ ngày 26-31/12/2011) đã đưa ra giải pháp: “Thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thỏa đáng của nhà đầu tư; mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm… có cơ chế, chính sách phù hợp để thu hút đầu tư vào các lĩnh vực kết cấu hạ tầng”.

Thực hiện chỉ đạo của Đảng và Chính phủ, Bộ GTVT đã chủ động xây dựng đề án mở rộng QL1A và phương án đầu tư nâng cấp đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên với giải pháp trọng tâm là huy động tối đa nguồn vốn ngoài NSNN kết hợp cùng nguồn vốn NSNN để đầu tư. Đề án sau đó đã được trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ để báo cáo Quốc hội thông qua.

Tiếp đến ngày 15/11/2013, Quốc hội khoá XIII, Kỳ họp thứ 6 đã thông qua Nghị quyết số 65 về việc phân bổ vốn TPCP giai đoạn 2014-2016 cho các dự án mở rộng QL1 và đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên làm cơ sở để triển khai thực hiện. Đồng thời, Chính phủ cũng ban hành một số cơ chế, chính sách riêng cho dự án nhằm tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc như: Cơ chế chỉ định thầu, GPMB và tái định cư; cơ chế về ứng vốn giải phóng mặt bằng, các thủ tục về cấp phép mỏ vật liệu...

Trạm thu giá BOT Toàn Mỹ trên đường Hồ Chí Minh qua Tây Nguyên - Ảnh: Ngọc Hùng

Bộ GTVT chủ động chặn lỗ hổng pháp lý

Trong giai đoạn 2011-2015, Bộ GTVT đã huy động được khoảng 186.660 tỷ đồng để đầu tư 62 dự án theo hình thức PPP, gồm: 58 dự án BOT (TMĐT 170.355 tỷ đồng) và 4 dự án BT (TMĐT 16.305 tỷ đồng). Các dự án BOT giao thông sau khi hoàn thành đã phát huy hiệu quả, phục vụ phát triển KT-XH, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, giảm áp lực nợ công, kích cầu sản xuất trong nước, đảm bảo an ninh - quốc phòng, giảm ùn tắc, TNGT và trực tiếp làm tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế.

Trao đổi với Báo Giao thông, nguyên Thứ trưởng Bộ GTVT Nguyễn Hồng Trường cho biết, về mặt pháp lý, các dự án BOT giao thông thực hiện trong giai đoạn 2011-2015 chủ yếu áp dụng theo quy định của Nghị định 108/2009 (ban hành ngày 27/11/2009) của Chính phủ. Đây là Nghị định được Bộ KH&ĐT chủ trì soạn thảo để Chính phủ ban hành nhằm thay thế Nghị định 78/2007. Tuy nhiên, nhiều quy định của Nghị định 108 còn kẽ hở, thiếu chặt chẽ, trong quá trình thực tế triển khai các dự án BOT, Bộ GTVT đã phát hiện ra và chủ động đưa ra các giải pháp nhằm đảm bảo hiệu quả đầu tư của dự án.

Cụ thể, Nghị định 108 quy định cho phép nhà đầu tư được quyền lập, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi (F/S) và tự tổ chức quản lý thi công, thu phí hoàn vốn. “Quy định này dẫn đến hệ lụy nhà đầu tư “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, các thông số về dự án có thể không khách quan, thiếu chính xác. Trong quá trình triển khai, Bộ GTVT đã nhận thấy bất cập và đã ban hành Quyết định 3085 ngày 4/10/2013 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các Ban QLDA đối với các dự án đầu tư bằng hình thức hợp đồng BOT và BT.

Theo đó, các nhà đầu tư phải trình các Ban QLDA - đại diện cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền hồ sơ thiết kế kỹ thuật và dự toán để rà soát. Sau đó, các Ban QLDA sẽ trình Bộ GTVT thẩm tra, phê duyệt giống như quy trình đối với dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước. Đến nay, Nghị định 15/2015 ra đời đã khắc phục được quy định còn bất cập này trong Nghị định 108”, ông Trường nói.

Đề cập đến công tác quyết toán, ông Trường cho biết, Nghị định 108 chỉ quy định quyết toán theo thực tế hiện hành, không khống chế thời gian hoàn thành quyết toán. “Đây cũng là kẽ hở của Nghị định 108, bởi áp dụng quy định này sẽ không biết thời gian hoàn vốn công trình theo quyết toán là bao nhiêu năm, có khi dự án đã hết thời gian thu phí hoàn vốn rồi nhưng cũng không biết.

Để khắc phục việc này, Bộ GTVT yêu cầu các nhà đầu tư, Ban QLDA phải hoàn thành quyết toán sau khi dự án đưa vào khai thác, sử dụng trong thời gian 6 tháng. Đến nay, Bộ GTVT đã hoàn thành quyết toán, xác định giá trị thực tế đầu tư của 54 dự án BOT, BT nhằm công khai, minh bạch cho người dân, xã hội giám sát”, ông Trường cho hay.

Ông Nguyễn Viết Huy cho biết thêm, theo các quy định hiện hành, Kiểm toán Nhà nước chỉ tiến hành kiểm toán các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai các dự án BOT vừa qua, Bộ GTVT xác định, về bản chất BOT là dự án đầu tư bằng ngân sách trả chậm thông qua việc thu phí của chủ phương tiện sử dụng dịch vụ đường bộ.

“Để đảm bảo tính công khai, minh bạch, Bộ GTVT đã chủ động mời các đoàn thanh tra, kiểm toán vào các dự án BOT. Vừa qua, đã có gần 80 đoàn thanh, kiểm tra gồm: Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Bộ Xây dựng, Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính,… vào thanh tra, kiểm toán các dự án BOT”, ông Huy nói.

BOT giao thông có thiếu sót nhưng không tù mù