PPP giao thông - cần cơ chế kiểm soát, chia sẻ rủi ro hữu hiệu

Ông Lê Tuấn Anh - Phó Vụ trưởng Vụ Đầu tư, Bộ Tài Chính

Chưa có đánh giá về hiệu quả PPP tại Việt Nam

Tại Hội thảo thúc đẩy vốn đầu tư vào hạ tầng giao thông  diễn ra sáng nay (12/12) tại Hà Nội, ông Lê Tuấn Anh (Phó Vụ trưởng Vụ Đầu tư, Bộ Tài Chính) cho biết: Hiện nay Việt Nam đang phải đối mặt với thách thức vô cùng lớn về huy động vốn đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng.

Chính phủ Việt Nam đã dành những nguồn lực nhất định song mới đáp ứng được những nhu cầu cơ bản thiết yếu nhất. Để hướng tới mục tiêu công nghiệp hóa - hiện đại hóa vào 2020, nhiều chính sách huy động nguồn lực đã được nghiên cứu, áp dụng, trong số đó PPP đang là một chính sách thú vị thu hút quan tâm từ phía các nhà hoạch định chính sách, các nhà nghiên cứu kinh tế, các nhà tài trợ và các nhà đầu tư cả trong và ngoài nước.

Tại một số nước như Anh, Úc, Canada, Hàn Quốc… PPP đã và đang là một công cụ hữu hiệu trong việc huy động nguồn lực tư nhân vào xây dựng, vận hành các công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công. Song cũng không thể không thừa nhận những thất bại như trường hợp dự án đường bộ thu phí từ Gdansk - Torun ở Ba Lan do thiếu quy định pháp lý dẫn đến đàm phán kéo dài, dự án đường bộ ở Trakia (Bungaria Trakia Motorway Project) do thiếu minh bạch trong lựa chọn nhà đầu tư...

Tại Việt Nam, trên quan điểm tiếp cận PPP là một sự hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân trong xây dựng các dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp hàng hóa, dịch vụ công thì PPP đã xuất hiện tại Việt Nam khá sớm bằng các hình thức hợp tác đơn giản như chủ trương xã hội hóa việc cung ứng một số dịch vụ công (bệnh viện, trường học…). Chính sách BOT cho đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài được Chính phủ chính thức ban hành trong năm 1997 (Nghị định 77), 1998 (Nghị định 62) và Nghị định về PPP đang được trình Chính phủ thông qua trên cơ sở hợp nhất Nghị định số 108/2009/NĐ-CP và Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg.

Riêng đối với các dự án PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông tại Việt Nam, chủ yếu được thực hiện dưới hình thức BOT và đã có lịch sử khoảng 20 năm (cầu Cỏ May trên QL51 vào đầu những năm 90 thế kỷ trước), đã có dự án thành công mang lại lợi ích cho cả hai phía Nhà nước và tư nhân và cũng có những dự án thất bại (cầu Ông Thìn, bãi đỗ xe ngầm tại Tp Hồ Chí Minh, đường sân bay Liên Khương - đèo Prenn …). Hiện, chưa có một nghiên cứu đầy đủ nào về thành công - thất bại được thực hiện và công khai tại Việt Nam.

Đặc biệt, trong khoảng 5 năm lại đây, có một sự “bùng nổ” đầu tư các dự án BOT giao thông, tập trung chủ yếu vào nâng cấp, mở rộng các tuyến quốc lộ hiện hữu. Việc xây dựng tuyến mới song song với tuyến cũ còn rất khiêm tốn. Phần lớn các dự án đang trong giai đoạn xây dựng song thách thức đặt ra là không nhỏ. Nhận diện đầy đủ các thách thức; phân tích đánh giá đa chiều để rút ra kết luận là điều cần thiết đối với các chủ thể quan tâm.

Đường cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình

Kênh huy động vốn dài hạn cho nhà đầu tư tư nhân rất hạn chế

Với những quan điểm trên, ông Lê Tuấn Anh cho rằng: “Cần huy động được nguồn vốn dài hạn để thực hiện dự án. Nhìn chung các dự án đầu tư hạ tầng giao thông tại Việt Nam có tổng mức vốn đầu tư khá lớn so với thu nhập người dân và với khả năng đầu tư của NSNN hàng năm. Chi phí đầu tư dường như đã hội nhập với thế giới trong khi mặt bằng chung về kinh tế - tài chính trong nước lại thấp hơn. Để thực hiện được đòi hỏi phải có nguồn vốn dài hạn bởi thời gian thu hồi vốn của các dự án này thường quá dài so với các loại hình kinh doanh khác, trong khi đó đây lại là một vấn đề khó khăn đối với các nhà đầu tư tư nhân (có được nguồn vốn dài hạn cũng là một khó khăn đối với Nhà nước).

Để có được nguồn vốn dài hạn, trong điều kiện thị trường chứng khoán chưa phát triển thì các nhà đầu tư tư nhân phải trông chờ chủ yếu vào các khoản vay ngân hàng thương mại, trong khi ngân hàng thương mại tại Việt Nam rất hạn chế đối với khoản vay dài hạn này, đặc biệt trong giai đoạn chính sách thặt chặt tiền tệ được áp dụng, thì nếu có, ngân hàng đều đòi hỏi điều kiện đảm bảo khoản vay rất chặt chẽ như bảo lãnh của Chính phủ. Tuy nhiên, hiện nay, theo qui định của Chính phủ, Nhà nước không bảo lãnh các khoản vay thương mại trong nước của các doanh nghiệp. Như vậy, kênh huy động vốn dài hạn, đặc biệt kênh dành cho các nhà đầu tư tư nhân còn rất hạn chế”.

Đường cao tốc Nội Bài - Lào Cai

Chưa tiếp cận được kênh chứng khoán

Cũng theo ông Lê Tuấn Anh, ngoài nguồn vốn ngân hàng, một trong những kênh quan trọng để các nhà đầu tư là thị trường chứng khoán phát triển ở mức độ nhất định đảm bảo khả năng phát hành các công cụ nợ của nhà đầu tư. Do xuất phát điểm của các nhà đầu tư, đặc biệt trong nước và của thị trường chứng khoán nước ta còn thấp nên hầu như các nhà đầu tư hạ tầng cơ sở chưa khai thác hiệu quả được kênh này. Tuy nhiên, cũng cần đánh giá đúng mức bởi với cơ chế thị trường nhà đầu tư (cổ đông) là người đánh giá cuối cùng về hiệu quả dự án, khi chưa chiếm được niềm tin chứng tỏ hiệu quả đầu tư của dự án chưa được xã hội chấp nhận.

Hiện các dự án BOT giao thông chủ yếu trông chờ vào nguồn vay tín dụng từ các ngân hàng thương mại trong nước (thông thường khoảng 85% tổng nhu cầu vốn đầu tư cho dự án). Với vòng đời dự án BOT khoảng 20 năm thì việc sử dụng vốn vay thương mại thông thường dễ phát sinh rủi ro cho cả ngân hàng và nhà đầu tư vay vốn.

Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông (cùng nhiều công trình kết cấu hạ tầng khác) với tư cách là một loại "hàng hóa cơ sở hạ tầng"  mang một đặc điểm riêng có là hàng hóa mang tính công cộng, rất khó có thể yêu cầu một cách triệt để việc sử dụng gắn với việc phải trả phí xứng đáng.

Cộng với bối cảnh nền kinh tế đang phát triển, tính sẵn sàng chi trả của các đối tượng sử dụng đường bộ chưa cao do vấn đề thu nhập, do tâm lý bao cấp, do tính độc quyền không có lựa chọn khác (đường độc đạo), do các yếu tố chính trị, xã hội khác chi phối… đều là nhân tố gây rủi ro về tính khả thi trong triển khai thu phí khi mà mức phí dự án yêu cầu bị xã hội, người dân phản ứng.

Mức giá nước sạch tại dự án của Bolivia nêu trên là một minh chứng (chi phí cho dùng nước sạch vào khảng 20 USD trong khi thu nhập bình quân của người dân chỉ khoảng 100USD).

Việc cho phép các Nhà đầu tư được quyết định mức phí đối với các tuyến không mang tính độc đạo như đã áp dụng với VEC (có tuyến khác song song) là hợp lý song sẽ phải giải quyết tình huống phân bổ lưu lượng giữa hai tuyến vừa đảm bảo thu hồi vốn đầu tư cho tuyến mới và đảm bảo khả năng khai thác tuyến cũ.

Phải công bằng, minh bạch

Để bảo đảm tính cạnh tranh trong thực hiện dự án BOT, mối quan hệ Nhà nước - Tư nhân trong các dự án BOT ngành giao thông nói riêng (hay PPP nói chung) là mối quan hệ hợp tác, bình đẳng trong thực hiện các trách nhiệm, quyền hạn. Về phía Nhà nước mong muốn có được công trình chất lượng tốt nhất, dịch vụ được cung cấp với giá phí thấp nhất. Về phía nhà đầu tư, luôn hướng tới lợi nhuận tối đa nên sẽ là chi phí đầu tư thấp nhất. Yêu cầu cần thống nhất, gặp nhau tại một điểm đảm bảo đồng thuận.

Để đạt được điều đó, công bằng nhất là đảm bảo tính cạnh tranh. Nhà nước với tư cách người đặt hàng đưa ra đầu bài cụ thể để các nhà đầu tư có thể cạnh tranh một cách minh bạch thông qua đấu thầu. Việc chỉ định nhà đầu tư dù với lý do nào cũng nên được hạn chế và chấm dứt. Cạnh tranh nên hướng tới không chỉ giữa các nhà đầu tư trong nước mà cần hướng tới các nhà đầu tư tiềm năng nước ngoài.

Về phần nhà nước, trong các dự án BOT (PPP) cần thống nhất trong hành động (chính sách). Đây là một yếu tố quan trọng.

Mục đích huy động tư nhân vào các dự án BOT nhằm giảm bớt gánh nặng ngân sách trước áp lực cần có các dự án kết cấu hạ tầng giao thông, song không có nghĩa NSNN không phải chi, do vậy cần khẳng định về mặt tài chính cần có sự đóng góp của nhà nước để đảm bảo dự án có tính khả thi, thu hút được nhà đầu tư.

Hiện với cơ cấu ngân sách theo qui định của luật pháp Việt Nam, việc dành một khoản chi riêng cho các dự án PPP là chưa có. Khoản chi này nếu có nằm trong kế hoạch đầu tư hàng năm của các Bộ, ngành, địa phương. Song, với áp lực bố trí vốn cho các dự án khác, việc quyết định dành một khoản trong số đó được cân đối cho các dự án BOT (PPP) là một quyết định khó khăn đối với Bộ trưởng, Chủ tịch UBND tỉnh.

Để tạo điều kiện thuận lợi thực hiện các dự án PPP mới, đặc biệt các dự án quy mô lớn, cơ cấu ngân sách nhà nước cần có khoản chi riêng dành cho các dự án PPP. Trường hợp chưa tách riêng được cần có một quyết tâm chính trị cao của các Bộ, địa phương cân đối trong nguồn lực sẵn có của mình để đảm bảo phần trách nhiệm của Nhà nước.

PPP không phải cây đũa thần kỳ

“PPP không phải là cây đũa thần kỳ song là một cơ chế không thể không cần đối với Việt Nam. Một mô hình PPP riêng của Việt Nam là cần thiết. Vấn đề cốt yếu nhất là bản thân các dự án trong lĩnh vực đầu tư hạ tầng giao thông phải hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân bởi các dự án đòi hỏi qui mô vốn lớn, thời gian thu hồi dài, rủi ro cao. Các nhà đầu tư tư nhân luôn hướng tới lợi nhuận thu được. Nguyên tắc này một khi chưa được thỏa mãn thì tất yếu dòng vốn sẽ không chảy tới nơi dù được Chính phủ khuyến khích.

Như vậy, để khuyến khích thu hút được các nhà đầu tư tư nhân vào các dự án BOT ngành giao thông thì cơ bản phải cân bằng được lợi ích giữa các dự án này với các dự án đầu tư thông thường khác. Hạn chế bởi tính dài hạn, qui mô lớn phải được bù đắp lại bằng mức lợi nhuận kỳ vọng cao hơn thông thường hoặc bằng một mức độ ổn định, một cơ chế kiểm soát - chia sẻ rủi ro hữu hiệu giữa các bên” - ông Lê Tuấn Anh cho biết.

Nhóm PV